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              自然資源部關于《耕地保護法(草案)》(征求意見稿)公開征求意見的公告
              來源:自然資源部 作者:

                自然資源部關于《耕地保護法(草案)》(征求意見稿)公開征求意見的公告

                為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,健全完善最嚴格的耕地保護制度,根據全國人大常委會和國務院立法計劃,自然資源部起草了《耕地保護法(草案)》(征求意見稿)。按照科學立法、民主立法、依法立法的要求,現將征求意見稿及其說明公布,征求社會各界意見。公眾可以登錄自然資源部門戶網站(http://www.mnr.gov.cn)查閱征求意見稿及其說明。有關意見建議可以在2022年10月5日前通過電子郵件方式發送至:fgzqyj@mail.mnr.gov.cn。

                自然資源部

                2022年9月5日

                第一章 總 則

                第一條 【立法宗旨】 為了加強耕地保護,保障國家糧食安全,促進生態文明建設,推動經濟社會高質量發展,根據憲法,制定本法。

                第二條 【基本國策】 十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。

                國家實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。

                第三條 【適用范圍】 耕地的保護、利用和監督管理等活動,適用本法。

                本法所稱耕地,是指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農作物,每年可以種植一季及一季以上的土地。

                本法所稱永久基本農田,是指按照一定時期人口和經濟社會發展對糧食等重要農產品的需求,依據國土空間規劃確定的不得擅自占用或者改變用途,實行特殊保護的耕地。

                第四條【耕地保護原則】 國家堅持科學規劃、保護優先、從嚴管控、用養結合的耕地保護原則,確保耕地數量不減少、質量有提高、生態功能穩定。

                第五條【職責分工】 國務院自然資源主管部門會同國務院農業農村、生態環境、水行政等部門負責全國耕地保護、利用和監督管理工作。

                縣級以上地方人民政府及其自然資源、農業農村、生態環境、水行政等有關部門依照本法規定的職責,負責本行政區域內耕地保護、利用和監督管理工作。

                第六條【科技創新與表彰獎勵】 國家鼓勵耕地保護和節約集約用地方面的科學技術創新與進步,支持采用先進的技術手段,提高耕地保護水平。

                在耕地保護和節約集約用地以及有關科學研究等方面成績顯著的單位和個人,按照國家有關規定給予獎勵。

                第二章 耕地布局與規劃

                第七條【耕地保護在國土空間規劃中的優先序】 編制國土空間規劃應當堅持耕地保護優先,將耕地和永久基本農田保護作為規劃的重要內容,統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間,劃定落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界,明確耕地保有量和永久基本農田保護面積,并依法向社會公開。

                第八條【規劃傳導】 下級國土空間規劃應當逐級分解落實上級國土空間規劃確定的耕地保有量和永久基本農田保護面積。

                第九條【落實省級耕地保護目標】 省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行國土空間規劃,確保國土空間規劃確定的本行政區域內的耕地數量不減少、質量不降低。

                耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市,新開墾耕地不足以補充所占耕地,或者受資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省、自治區,由于實施國家重大建設項目造成補充耕地缺口的,可以向國務院申請補充耕地國家統籌,易地開墾數量和質量相當的耕地。

                第十條【國土空間基礎信息平臺】 縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應當將耕地保有量和永久基本農田保護面積以及布局安排等納入國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”,并及時更新,對耕地和永久基本農田變動情況進行動態監管和評估預警。

                第十一條【耕地調查監測評價制度】 國家建立耕地資源調查、監測、評價制度?h級以上地方人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村等主管部門依法定期組織開展耕地資源調查和日常監測,掌握耕地數量、質量、生態狀況以及利用變化狀況,并開展分析評價。

                國務院自然資源主管部門根據自然地理格局和分區,對耕地資源質量進行分類評價、分等定級,結果作為跨區域耕地占補平衡、永久基本農田劃定等工作的依據。

                耕地資源調查監測、評價標準和技術規程由國務院自然資源主管部門會同國務院農業農村等主管部門制定。

                縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應當依法定期組織開展耕地后備資源調查,掌握耕地后備資源潛力。

                第十二條【權屬登記】 耕地上依法設立并登記的土地承包經營權等不動產權利受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。

                永久基本農田的位置、范圍、面積等信息,應當在不動產登記簿和證書上予以記載。

                第三章 永久基本農田

                第十三條【永久基本農田劃定范圍】 國家實行永久基本農田特殊保護制度。下列耕地應當優先劃為永久基本農田:

               。ㄒ唬┙泧鴦赵恨r業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地;

               。ǘ┖谕翆由詈、土壤性狀良好的黑土地;

               。ㄈ┦卟松a基地;

               。ㄋ模┺r業科研、教學試驗田內的耕地;

               。ㄎ澹┯辛己玫乃c水土保持設施的耕地,正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田范圍內的耕地;

               。﹪鴦赵阂幎☉攧潪橛谰没巨r田的其他耕地。

                各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上,具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況規定。

                第十四條【不得劃為永久基本農田范圍】 下列耕地不得劃為永久基本農田:

               。ㄒ唬└鶕䥽乙幎ㄐ枰烁林、還牧、還草、還湖的耕地;

               。ǘ┢露却笥25度且未采取水土保持措施的耕地;

               。ㄈ┮蛏a建設或者自然災害嚴重損毀且不能恢復耕種的耕地、河道兩岸堤防范圍內不適宜或者難以穩定利用的耕地;

               。ㄋ模﹪乐匚廴炯{入農用地嚴格管控且無法恢復治理的耕地;

               。ㄎ澹┪挥谧匀槐Wo地核心保護區的耕地;

               。﹪鴦赵阂幎ú坏脛潪橛谰没巨r田的其他耕地。

                第十五條【永久基本農田劃定實施】 永久基本農田劃定以鄉(鎮)為單位進行,由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。

                永久基本農田劃定成果,由省、自治區、直轄市人民政府組織自然資源、農業農村主管部門驗收確認。

                永久基本農田劃定技術規程由國務院自然資源主管部門會同國務院農業農村主管部門制定。

                第十六條【永久基本農田入庫、公告】 永久基本農田應當在縣級、鄉(鎮)級國土空間規劃中標明具體位置,并落實到地塊,納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。

                縣級人民政府自然資源主管部門應當建立本行政區域內永久基本農田檔案,明確保護責任,并抄送同級農業農村主管部門。

                鄉(鎮)人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告,并設立保護標志。任何單位和個人不得破壞或者擅自改變永久基本農田保護標志。

                第十七條【永久基本農田不得擅自占用】 永久基本農田一經劃定,不得擅自占用或者改變用途。嚴禁通過擅自調整國土空間規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。

                第十八條【永久基本農田建設】 縣級以上地方人民政府應當采取措施,穩定永久基本農田規模布局,提升永久基本農田質量,改善生態環境。

                推進永久基本農田集中連片整治,通過土地開發整理復墾和高標準農田建設等,促進零星分散的永久基本農田集中連片。整治涉及永久基本農田布局調整的,應當編制調整方案,由省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門會同農業農村主管部門負責審核,按法定程序修改相應的國土空間規劃。

                國家提倡和鼓勵農業生產者對其經營的永久基本農田施用有機肥料,合理施用化肥和農藥。利用永久基本農田從事農業生產的單位和個人應當保持和培肥地力。

                第十九條【永久基本農田利用】 永久基本農田應當重點用于糧食生產。禁止將永久基本農田轉為林地、草地、園地、農業設施建設用地等其他農用地。

                第四章 耕地轉為其他農用地管制

                第二十條【耕地“進出平衡”制度】 嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地、農業設施建設用地。因農業結構調整、農業設施建設等,確需將永久基本農田以外的耕地轉為其他農用地的,應當按照“出多少,進多少”的原則,通過將其他農用地整治為耕地等方式,補充同等數量質量的耕地。但國家安排的生態退耕和自然災害毀損難以復耕、河湖水面自然擴大導致永久淹沒等自然因素造成耕地減少的除外。

                本法所稱農業設施建設用地是指種植、養殖設施以及直接為農業生產、農村生活服務的鄉村道路等對地表耕作層造成破壞的用地。

                第二十一條【“進出平衡”實施】 縣級以上地方人民政府負責統籌耕地和其他農用地轉用的安排,落實耕地補充資金與任務。耕地補充應當首先在縣域范圍內落實,縣域范圍內無法落實的,在市域范圍內落實;市域范圍內仍無法落實的,在省域范圍內統籌落實。

                第二十二條【“進出平衡”要求】 確需將永久基本農田以外的耕地轉為其他農用地的,應當優先選擇質量較低、零星分散、難以長期穩定利用的耕地。不得通過將平原、壩區、城市周邊優質耕地轉為其他農用地的方式,規避非農業建設占用耕地補充責任。

                將其他農用地整治為耕地的,應當優先選擇土壤條件和水利設施配套較好、集中連片的其他農用地,不得破壞生態環境、造成水土流失等。

                第二十三條【“進出平衡”考核】 國務院自然資源主管部門依據年度國土變更調查形成的耕地調查監測評價結果,對各省、自治區、直轄市落實耕地轉為其他農用地的耕地補充情況進行考核。

                第二十四條【優化耕地與林地、園地空間布局】 國家鼓勵依據國土空間規劃,在生態穩定的荒山荒坡上種植果樹、林木,同步將平原地區種植條件好的林地、園地恢復為耕地,實現空間置換、布局優化。

                第二十五條【農業設施建設用地】 農業設施建設用地不得改變用途,不再使用的,應當按照因地制宜的原則,優先恢復成耕地。

                第二十六條【耕地種植用途管控】國家建立耕地種植用途管控制度,具體辦法由國務院農業農村主管部門制定。

                縣級以上地方人民政府農業農村主管部門應當落實耕地種植用途管控要求,采取措施加強種植管理,強化對農業結構調整的規范引導和監管。

                第五章 建設占用耕地管制

                第二十七條【耕地占用原則和禁止規定】 非農業建設必須節約使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

                禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土、挖湖造景、建設綠化帶、種植草皮等。禁止在永久基本農田上堆放固體廢棄物、建設生活垃圾焚燒發電等污染類項目或者進行其他破壞永久基本農田的活動。

                第二十八條【耕地轉為建設用地審批】 建設占用土地,涉及耕地轉為建設用地的,應當辦理農用地轉用審批手續。永久基本農田轉為建設用地的,由國務院批準。在國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內,為實施該規劃而將永久基本農田以外的耕地轉為建設用地的,按土地利用年度計劃分批次按照國務院規定由原批準國土空間規劃的機關或者其授權的機關批準。

                在國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外,將永久基本農田以外的耕地轉為建設用地的,由國務院或者國務院授權省、自治區、直轄市人民政府批準。

                第二十九條【建設占用耕地論證】 建設項目確需占用國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍外的耕地的,應當依據國土空間規劃“一張圖”開展選址選線。省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門應當會同有關部門,根據本地區自然地理條件和耕地分布情況,區分項目類型,按照建設用地標準和節約集約用地要求,科學確定項目總用地規模中耕地和永久基本農田占比上限。

                建設單位在建設項目可行性研究階段,應當對占用耕地的必要性、合理性和用地規模進行分析論證,進行多方案比選,采用占用耕地少,節約集約用地水平達到同行業先進水平的建設方案,并編制節約集約用地專章作為建設項目用地預審審查內容,審查后的內容納入項目可行性研究報告或項目申請報告。

                第三十條【建設占補平衡】 國家實行建設占用耕地補充制度。非農業建設經批準占用耕地的,按照“占多少,補多少”的原則,由占用耕地的單位負責補充與所占用耕地數量和質量相當的耕地。沒有條件補充或者補充的耕地不符合要求的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費或者耕地補充費用,?钣糜谘a充新的耕地;占用永久基本農田的,按兩倍繳納。所需費用作為建設項目用地成本納入建設項目工程概算。

                農村村民建住宅,應當盡量使用原有的宅基地和村內空閑地,不得占用永久基本農田;確需占用永久基本農田以外耕地的,由縣級人民政府落實補充耕地,不得向農村村民收取耕地開墾費或者補充耕地費用,補充耕地可以優先通過組織農村集體經濟組織實施土地開發整理復墾等方式落實。

                第三十一條【占補平衡補充耕地備案、公開】 省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門負責核定本行政區域內用于建設占用補充的耕地,并向國務院自然資源主管部門備案。補充耕地項目和地塊信息應當主動公開發布,接受社會監督。

                第三十二條【臨時占用耕地】 建設項目施工和地質勘查需要臨時用地的,應當盡量不占或者少占耕地,避讓永久基本農田。臨時用地確需占用永久基本農田的,必須能夠恢復原種植條件。

                臨時使用耕地的土地使用者應當按照法定程序申請臨時用地,并編制土地復墾方案,由市級以上人民政府自然資源主管部門批準。占用耕地的臨時用地應當按照臨時用地合同約定的用途使用土地,不得修建永久性建筑物,到期后應當及時復墾為耕地。

                第三十三條【土地開發復墾整理】 縣級人民政府應當按照國土空間規劃,組織對未利用地進行開發,對生產建設活動和自然災害損毀耕地進行復墾,對閑散地和廢棄地等進行整理。

                實施土地開發復墾整理和高標準農田建設,開展必要的灌溉及排水設施、田間道路、農田防護林等配套設施建設涉及少量占用或優化永久基本農田布局的,應當在項目區內補足;難以補足的,在縣域范圍內同步落實補劃任務。

                土地開發復墾整理等新增加的耕地可以用作建設占用耕地的補充。

                第三十四條【增存掛鉤與增違掛鉤】 國家建立建設用地增量安排與消化存量掛鉤、新增建設用地與違法占用耕地掛鉤等約束機制,減少非農業建設對耕地的占用,促進土地節約集約利用。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。

                第六章 耕地質量

                第三十五條【耕地質量建設評價】 國務院農業農村主管部門負責耕地質量建設工作,建立耕地質量評價標準,根據立地條件、土壤結構、理化性狀、養分狀況、土壤健康狀況和土壤管理等方面開展耕地質量評價。

                縣級以上人民政府農業農村主管部門會同同級自然資源、生態環境等主管部門建立耕地質量長期定位監測網點,對本行政區耕地質量變化情況進行監測,定期向本級人民政府提出耕地地力變化狀況報告以及相應的地力保護措施,并為農業生產者提供施肥指導服務。

                前款所稱耕地質量,是指由田間基礎設施、耕地地力和土壤健康狀況等構成的滿足農產品持續產出和質量安全的能力。

                第三十六條【耕地開墾】 國土空間規劃應當根據耕地后備資源調查評價結果,確定耕地開墾適宜區域。禁止在國土空間規劃確定的禁止開墾范圍內開墾耕地。

                縣級以上人民政府依據國土空間規劃,制定開墾耕地計劃,在耕地開墾適宜區域組織實施開墾耕地,并建立管護機制,明確管護主體,落實管護責任和管護經費,加強培肥改良和土壤熟化提質,確保耕地長期穩定利用。開墾耕地后依法發包或者配置使用權的,應當在合同中約定耕地管護的權利義務。

                省、自治區、直轄市人民政府應當組織自然資源主管部門、農業農村主管部門對開墾的耕地進行驗收,確保開墾的耕地落實到地塊,劃入永久基本農田的還應當納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。

                第三十七條【耕作層剝離】 縣級以上地方人民政府可以要求建設占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

                建設項目經批準占用永久基本農田的,建設單位應當按照規定的標準對耕作層土壤進行剝離,剝離的土壤應當就近用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良、被污染耕地的治理、高標準農田建設、土地復墾等。建設單位應當制定剝離土壤的再利用方案,報自然資源主管部門備案。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。

                第三十八條【高標準農田建設】 國務院農業農村主管部門根據全國國土空間規劃,編制全國高標準農田建設規劃,明確建設任務和布局。高標準農田建設應當優先在永久基本農田上開展。

                各省、自治區、直轄市農業農村主管部門應當根據全國高標準農田建設規劃,逐級分解高標準農田建設任務,落實到地塊,并按照規定向社會公布。

                第三十九條【耕地連片和節水灌溉】 縣級以上地方人民政府應當采取措施,推進耕地集中連片建設,完善農田基礎設施,改善耕地種植條件。

                國家鼓勵因地制宜開展農田水利設施建設,發展節水灌溉。

                第四十條【輪作休耕與新技術運用】 國家建立耕地輪作休耕制度,耕地應當按照規定進行輪作休耕。鼓勵在水資源超載地區開展輪作休耕。

                國家支持現代耕作技術應用,支持推廣糧食生產綠色高質高效技術,在適宜區域廣泛推行保護性耕作模式,促進耕地用養結合,保持和提升耕地地力。農業生產經營者應當落實耕地保護責任,防止耕地質量下降和造成耕地生態環境損害。

                國家鼓勵選育、種植耐鹽堿糧食作物等方面的科技創新,促進鹽堿地等耕地后備資源保護和綜合利用。

                第四十一條【黑土地保護】 國家對黑土地實行特殊保護。黑土地的保護、利用和相關治理、修復等活動,適用《黑土地保護法》的規定。

                第七章 耕地生態

                第四十二條【生態退耕】 生態退耕應當按照國家計劃組織實施。下列耕地可以納入生態退耕范圍:

               。ㄒ唬┢露却笥25度且未采取水土保持措施的耕地;

               。ǘ┎荒軐崿F水土保持或者重要水源地15—25度坡耕地;

               。ㄈ﹪乐厣郴、荒漠化和石漠化的耕地;

               。ㄋ模﹪乐匚廴厩覠o法修復的耕地;

               。ㄎ澹┮泼癜徇w后確實無法耕種的耕地。

               。﹪鴦赵阂幎ǖ钠渌麘斖顺龅母。

                生態退耕后的土地,不得擅自轉為建設用地。禁止擅自將永久基本農田、土地整理新增耕地和坡改梯耕地等納入生態退耕范圍。

                第四十三條【耕地污染監測與防控】 縣級以上人民政府農業農村主管部門會同同級生態環境、自然資源等主管部門對本行政區域內耕地環境污染狀況進行監測和評估。

                地方人民政府農業農村主管部門應當指導農業生產經營者科學種植,合理施用農藥、化肥、農用薄膜等農業投入品,開展廢舊農用薄膜再利用,加強農藥包裝廢棄物回收處理。向耕地提供肥料和作為肥料的城鎮垃圾、城鎮污水處理廠污泥等應當符合國家有關標準,耕地灌溉用水應當符合相應的水質標準,防止土壤、地下水和農產品污染。禁止將不符合農用標準和環境保護標準的固體廢物、廢水施入耕地。

                第四十四條【耕地污染處置】 因發生事故或者其他突發性事件,造成或者可能造成耕地環境污染事故的,當事人應當立即采取措施處理,并向當地人民政府或者生態環境、農業農村、自然資源等主管部門報告。耕地污染責任人承擔耕地修復的義務,責任人不明確或者有爭議的,由受污染耕地所在地的農業農村主管部門會同生態環境、自然資源主管部門根據《土壤污染防治法》相關規定進行認定。

                第四十五條【耕地生態保護修復】 國家建立耕地生態保護修復制度,鼓勵采取工程、生物、物理等措施,防治耕地退化,加強生物多樣性保護,恢復和提升耕地生態質量和功能,維持生態系統整體穩定,促進農業綠色發展。

                第四十六條【社會資本參與】 國家鼓勵和引導社會資本參與耕地保護和修復,按照“誰投資、誰受益”的原則,保護社會投資者的合法權益。

                第四十七條 【耕地生態產品價值實現】 國家支持在嚴格保護生態環境的前提下,開展多樣化的耕地生態產品價值實現路徑探索。

                第八章 監督管理

                第四十八條【黨政同責】 國家實行耕地保護黨政同責。

                省、自治區、直轄市黨委、人民政府對本行政區域耕地保護負總責,其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人,對本行政區域內的耕地保有量、永久基本農田保護面積以及耕地質量和生態負責。

                地方各級人民政府應當將耕地保護工作納入國民經濟和社會發展規劃和年度計劃,并按年度向同級人民代表大會及其常務委員會報告工作情況。

                國家建立耕地保護田長制,實行耕地保護網格化管理。

                第四十九條【耕地保護責任目標考核】 國家建立耕地保護責任目標考核制度。耕地保護責任目標考核結果列為地方各級人民政府主要負責人綜合考核評價、任期目標責任制考核和領導干部自然資源資產離任審計的重要內容。

                國務院與省、自治區、直轄市人民政府簽訂耕地保護目標責任書。國務院組織自然資源、農業農村、生態環境、統計等有關部門對省、自治區、直轄市的耕地和永久基本農田保護目標任務落實情況進行考核?h級以上地方人民政府應當根據耕地保護目標責任,結合本行政區域實際情況,與下一級人民政府簽訂耕地保護目標責任書,對下一級人民政府耕地保護情況進行考核。

                第五十條【耕地所有權人和使用權人等的責任】 國有耕地所有者職責履行主體、農村集體經濟組織和承包人等耕地權利人有保護和合理利用耕地的義務,應當嚴格按照耕地用途管制要求使用耕地,保證耕地資源的可持續利用。耕地的發包方和承包方應當在土地承包合同、土地經營權流轉合同中,明確實際經營人保護耕地、按照耕地用途管制要求使用耕地的義務。

                耕地權利人發現擅自改變耕地用途、損害耕地等行為的,有權制止,并向縣級以上人民政府自然資源、農業農村、生態環境主管部門提出檢舉和控告。

                第五十一條【國有耕地保護責任】 國家所有的耕地可以依法由單位和個人承包經營。國有耕地所有者職責履行主體應當與承包人簽訂承包經營合同,明確約定耕地保護責任,并監督其履行。

                為了公共利益需要,確需占用國有耕地的,依法辦理國有耕地收回手續,并對承包人等土地權利人給予合理補償;轉為建設用地的,依法辦理農用地轉用審批手續。

                第五十二條【耕地保護補償】 國家建立耕地保護補償制度,對耕地和永久基本農田保護任務重、耕地保護目標責任完成好、糧食產量和糧食商品率高的地區和承擔耕地保護任務的集體經濟組織、國有農場等給予獎補。具體辦法由國務院另行制定?h級以上地方人民政府可以根據實際,建立本地區耕地保護補償制度。

                耕地轉為其他用途或者拋荒的,不納入耕地保護補償范圍。

                第五十三條【耕地保護督察】 國家自然資源督察機構對省、自治區、直轄市以及國務院確定的城市黨委和人民政府下列耕地保護情況進行督察:

               。ㄒ唬﹪矣嘘P耕地保護重大決策部署落實情況;

               。ǘ└乇Wo法律、法規執行情況;

               。ㄈ└乇Wo責任目標落實情況;

               。ㄋ模┯谰没巨r田保護情況;

               。ㄎ澹┭a充耕地情況;

               。└剡`法行為制止查處情況;

               。ㄆ撸┢渌乇Wo情況。

                第五十四條【耕地保護督察措施】 國家自然資源督察機構開展耕地保護督察,有權向有關單位和個人了解督察事項相關情況,可以查閱、復制、提取涉及督察事項的有關材料,要求就涉及督察事項的問題做出解釋說明等。

                有關單位和個人應當支持、配合督察機構工作,按照耕地保護督察工作要求,及時提供相關材料,并對提供材料的真實性和完整性負責,不得拒絕、拖延、謊報、瞞報。

                第五十五條【督察整改】 被督察的地方落實國家耕地保護重大決策部署不力,或者違反耕地保護法律法規的,國家自然資源督察機構可以向被督察的地方下達督察意見,向社會進行公開通報,約談被督察的地方有關負責人或者采取其他相關督察措施。被督察的地方應當落實整改主體責任,認真組織整改,并及時報告整改情況。國務院有關主管部門對地方整改情況進行指導和監督。被督察的地方落實耕地保護督察意見不力的,國家自然資源督察機構可以責令限期整改,限期整改期間,暫停該地區農用地轉用和土地征收的受理和審批。

                第五十六條【督察結果運用】 耕地保護督察的結果作為領導干部綜合考核評價、獎懲任免的參考依據。

                國家自然資源督察機構按照有關規定,可以將耕地保護督察意見抄送紀檢監察、審計等有關機關;可以向任免機關、單位或者紀檢監察機關移送有關問題線索,由任免機關、單位或者紀檢監察機關依紀依規依法處理。

                第五十七條【案件移交】 縣級以上人民政府自然資源主管部門發現涉嫌耕地保護犯罪的,應當按照有關規定及時將案件移送公安機關,公安機關應當及時審查處理。

                公安機關在耕地保護犯罪案件偵查過程中,商請有關主管部門提供檢驗結論、認定意見,對解決涉及耕地專門性問題進行協助的,有關部門應當及時提供,予以協助。

                耕地種植條件破壞認定標準和案件移送相關辦法由國務院自然資源主管部門會同國務院公安、農業農村、生態環境等主管部門制定。

                第五十八條【公益訴訟】 違反本法規定破壞耕地,導致國家利益或者社會公共利益受到侵害的,人民檢察院可以根據相關法律規定提起公益訴訟。

                第九章 法律責任

                第五十九條【地方各級政府責任】 本行政區域內的耕地保有量和永久基本農田保護面積未達到保護面積目標的,對按照本法規定承擔耕地保護主體責任的主要領導人員和其他負有責任的領導人員進行問責。

                第六十條【行政機關與行政工作人員的責任】 地方各級人民政府負有耕地保護職責的有關部門違反本法規定,有下列行為之一的,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予警告、記過、記大過或者降級處分:

               。ㄒ唬┓欠ㄅ鷾收加、使用耕地的;

               。ǘ┯谰没巨r田劃定不實且拒不整改的;

               。ㄈ┩ㄟ^擅自調整縣級、鄉(鎮)級國土空間規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用的;

               。ㄋ模┙ㄔO占用或者轉為其他農用地,落實耕地補充不到位或者弄虛作假的;

               。ㄎ澹┻`反本法規定實施生態退耕的;

               。┻`規在禁止開墾區域開墾耕地的;

               。ㄆ撸┥米愿淖兏睾陀谰没巨r田用途的;

               。ò耍┓煞ㄒ幰幎ǖ钠渌樾。

                第六十一條【非法占用耕地的責任】 未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用耕地進行非農業建設的,由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的耕地,對違反國土空間規劃的,限期拆除在非法占用的耕地上新建的建筑物和其他設施,恢復耕地種植條件,對符合國土空間規劃的,沒收在非法占用的耕地上新建的建筑物和其他設施,可以并處以非法占用耕地每平方米300元以上1000元以下的罰款。

                對尚可采取改正措施的,責令限期改正,逾期不改正,依照前款處罰。

                第六十二條【非法占用耕地造成種植條件破壞的責任】 違反本法規定,占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上挖砂、采石、采礦、取土、挖湖造景、建設綠化帶、種植草皮等造成種植條件破壞的,由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理,可以并處耕地開墾費5倍以上10倍以下的罰款。

                第六十三條【農村村民非法占用耕地建住宅的責任】 農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用耕地建住宅的,由縣級以上人民政府農業農村主管部門依法處罰。對符合國土空間規劃且符合宅基地使用條件的,責令改正;對符合國土空間規劃但不符合宅基地使用條件的,責令退還非法占用的耕地,在非法占用的耕地上新建的房屋由農村集體經濟組織處置;對不符合國土空間規劃的,責令退還非法占用的耕地,限期拆除在非法占用的耕地上新建的房屋。

                超過省、自治區、直轄市規定標準多占的耕地,以非法占用土地論處。

                第六十四條【拒絕復墾臨時用地的責任】 違反本法第三十二條規定,臨時占用耕地到期后未及時復墾為耕地,恢復原種植條件的,由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的,責令繳納復墾費,專項用于耕地復墾,可以處以土地復墾費2倍以上5倍以下罰款,并由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同農業農村主管部門代為完成復墾,恢復種植條件。

                第六十五條【轉變永久基本農田用途的責任】 違反本法規定,將永久基本農田轉為林地、草地、園地、農業設施建設用地等其他農用地的,由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的,按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款;破壞種植條件的,依照本法第六十二條和《土地管理法》第七十五條的規定處罰。

                第六十六條【農業生產經營者責任】農業生產經營者未盡到耕地保護責任,造成耕地質量等級下降的,取消耕地保護補貼;對耕地生態環境造成損害的,依法承擔損害賠償責任。

                第六十七條【破壞永久基本農田保護標志的責任】 違反本法規定,破壞或者擅自改變永久基本農田保護標志的,由鄉(鎮)人民政府責令恢復原狀,可以處20000元以下罰款。

                第六十八條【拒絕自行拆除復耕的責任】 依照本法規定,責令限期拆除在非法占用的耕地上新建的建筑物和其他設施,恢復耕地種植條件的,項目單位或者個人必須立即停止施工,自行拆除并恢復種植條件;對繼續施工的,作出處罰決定的機關有權制止,并處以罰款。

                第六十九條【耕地污染的責任】 違反本法規定,造成耕地污染等行為的查處,適用《土壤污染防治法》相關規定。

                第七十條【民事責任】因污染耕地等行為造成他人財產或者人身損害的,侵權人應當承擔侵權責任。侵權人違反法律規定故意污染耕地造成嚴重后果的,被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。

                耕地污染等行為引起的民事糾紛,當事人可以向縣級以上地方人民政府農業農村等主管部門申請調解處理,也可以向人民法院提起訴訟。

                第七十一條【刑事責任】 違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。

                第十章 附 則

                第七十二條【實施日期】 本法自 年 月 日起施行。

                關于《耕地保護法(草案)》(征求意見稿)的說明

                一、立法的必要性

                黨中央、國務院始終高度重視耕地保護工作。習近平總書記多次作出重要指示批示,強調“保障國家糧食安全的根本在耕地”“堅持最嚴格的耕地保護制度”。2021年12月,習近平總書記在中央農村工作會議上提出“耕地保護要求要非常明確,18億畝耕地必須實至名歸,農田就是農田,而且必須是良田”。2022年3月,習近平總書記在看望全國政協農業界、社會福利和社會保障界委員時強調“要采取‘長牙齒’的硬措施,全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任”。李克強總理等中央領導同志也多次就耕地保護作出重要批示,提出工作要求。

                當前,受新冠肺炎疫情、俄烏沖突等因素影響,國際環境不穩定性不確定性明顯增強,糧食安全和耕地保護的極端重要性進一步凸顯。2021年公布的國土“三調”數據成果顯示,全國層面較好實現了國家規劃確定的耕地保有量目標,但“二調”以來的10年間,全國耕地地類減少了1.13億畝,必須采取有針對性的措施加以改進,F行《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規確立了耕地保護的基本制度,但是當前嚴峻的形勢也反映出現行法律法規體系存在缺乏統籌集成、有效銜接和與時俱進等一些弊端,亟需加快完善。近年來,許多全國人大代表、政協委員、專家學者呼吁開展專門的耕地保護立法,全國人大常委會、國務院已將《耕地保護法》列入2022年立法工作計劃。

                二、起草過程

                為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,自然資源部2021年4月啟動了耕地保護立法工作,組建了立法工作領導小組和起草小組,認真學習習近平總書記關于耕地保護的重要指示精神,在對現行耕地保護有關法律法規進行系統梳理的基礎上,深入研究解決重點問題,開展了11個方面的專題研究和相關調研,起草了草案初稿,先后征求了省級自然資源主管部門、農業農村部等有關中央和國家機關的意見,并聽取了部分專家學者的意見。在此基礎上,修改形成了草案征求意見稿。

                三、起草思路和主要內容

                草案以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅決貫徹習近平總書記關于糧食安全和耕地保護的重要指示批示精神。堅持以下起草原則:一是貫徹黨中央精神。貫徹落實黨中央、國務院關于加強耕地保護、統籌生態建設、節約集約用地的一攬子決策部署,按照數量、質量、生態“三位一體”保護方針設置框架和章節內容。二是堅持問題導向。堅持最嚴格的耕地保護制度,聚焦耕地“非農化”“非糧化”等耕地保護面臨的突出問題,進一步壓實有關部門和地方黨委、政府以及集體經濟組織等社會主體耕地保護責任。三是堅持系統觀念。在保持現行耕地保護制度總體穩定基礎上,將成熟的改革實踐上升為法律制度,進一步健全完善耕地保護的激勵和約束制約,統籌社會、經濟和生態效益。

                草案共10章72條,明確耕地保護基本原則、耕地保護在國土空間規劃中的優先序、永久基本農田劃定和保護要求、耕地轉為其他農用地和建設占用耕地管控、耕地質量、耕地生態、監督管理等方面的主要制度。

                四、需要重點說明的幾個問題

               。ㄒ唬╆P于耕地保護的基本原則

                憲法明確,十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。習近平總書記多次強調,要堅持最嚴格的耕地保護制度。黨中央、國務院印發的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出,加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。草案貫徹習近平總書記的重要指示,明確國家實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度;進一步將耕地“三位一體”保護的新要求上升為法律制度,確立科學規劃、保護優先、從嚴管控、用養結合的耕地保護原則,和耕地數量不減少、質量有提高、生態功能穩定的耕地保護目標。(第二條、第四條)

               。ǘ╆P于耕地保護在國土空間規劃中的優先序

                建立國土空間規劃體系是黨中央、國務院作出的重要決策部署!锻恋毓芾矸ā贰锻恋毓芾矸▽嵤l例》明確國土空間規劃應當劃定落實永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。為統籌協調各類國土空間布局,突出耕地保護的優先序,草案明確國土空間規劃應當堅持耕地保護優先,統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間,劃定落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界。(第七條)

               。ㄈ╆P于永久基本農田劃定

                《土地管理法》《黑土地保護法》《基本農田保護條例》等法律法規對永久基本農田劃定作出了明確規定,國土空間規劃“三區三線”劃定提出劃定永久基本農田的技術要求。根據法律法規規定和工作要求,草案明確應當優先劃為永久基本農田的6種情形,包括經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地;黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地;蔬菜生產基地等。在此基礎上,草案進一步統籌耕地保護和生態建設,明確了不得劃入永久基本農田的范圍,根據國家規定需要退耕還林、還牧、還草、還湖的耕地等6類耕地不得劃為永久基本農田。(第十三條、第十四條)

               。ㄋ模╆P于耕地轉為其他農用地的管控要求

                國土“三調”數據顯示,“二調”以來耕地凈流向林地1.12億畝,凈流向園地0.63億畝,是耕地減少的主要原因。

                2021年新修訂的《土地管理法實施條例》提出,嚴格控制耕地轉為林地、草地等其他農用地。為此,草案進一步明確管控規則:一是明確“進出平衡”的原則,禁止將永久基本農田轉為其他農用地。因農業結構調整、農業設施建設等,確需將永久基本農田以外的耕地轉為其他農用地的,應當按照“出多少,進多少”的原則,通過將其他農用地整治為耕地等方式,補充同等數量質量的耕地,確保耕地不減少。二是明確“進出平衡”的層級,耕地補充首先在縣域內落實,縣域范圍內無法落實的,在市域范圍內落實;市域范圍內仍無法落實的,在省域范圍內統籌落實。三是明確“進出平衡”的范疇,將永久基本農田以外的耕地轉為其他農用地的,應當優先選擇質量較低、零星分散、難以長期穩定利用的耕地;將其他農用地整治為耕地的,應當優先選擇土壤條件和水利設施配套較好、集中連片的其他農用地(第二十條、第二十一條、第二十二條)

               。ㄎ澹╆P于耕地保護補償制度

                《土地管理法實施條例》規定,建立耕地保護補償制度;國務院《關于深化生態保護補償制度改革的意見》要求完善耕地保護補償機制。健全完善耕地保護補償制度內容,構建耕地保護的正向激勵機制,對于發揮地方政府和市場主體保護耕地的積極性至關重要。為此,草案進一步明確國家對耕地和永久基本農田保護任務重、耕地保護目標責任完成好、糧食產量和糧食商品率高的地區和承擔耕地保護任務的集體經濟組織、國有農場等給予獎補。(第五十二條)

               。╆P于黨政同責和耕地保護責任目標考核

                按照習近平總書記“全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任”的重要指示,草案將耕地保護黨政同責上升為法律制度,明確國家實行耕地保護黨政同責。省、自治區、直轄市黨委、人民政府對本行政區域耕地保護負總責,其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。健全完善省級政府耕地保護責任目標考核制度,根據中央有關改革部署和實踐基礎,草案進一步明確國務院與省、自治區、直轄市人民政府簽訂耕地保護目標責任書并進行考核,縣級以上地方人民政府應當與下一級政府簽訂耕地保護目標責任書并進行考核,考核結果列為地方各級人民政府主要負責人綜合考核評價、任期目標責任制考核和領導干部自然資源資產離任審計的重要內容。(第四十八條、第四十九條)


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